Este trabajo pretende analizar los distintos aspectos jurídicos que han sido objeto de análisis y comentarios en distintos medios, en relación con el proceso de investigación que actualmente sigue la Procuraduría General de la República en contra de los integrantes de la Cámara de Cuentas. Cada tema ha sido traducido a una pregunta sobre la que gira la subsiguiente reflexión.
¿Pueden ser perseguidos y procesados penalmente los integrantes de la Cámara de Cuentas?
El artículo 4 constitucional establece que los encargados de los poderes del Estado “son responsablesy no pueden delegar sus atribuciones, las cuales son únicamente las determinadas por esta Constitución y las leyes.”
Esta idea de responsabilidad de los gobernantes por sus actuaciones lleva directamente, en nuestra tradición, al Proyecto de Constitución de Juan Pablo Duarte que lo preconizó de la siguiente manera:
Puesto que el Gobierno se establece para el bien general (…) es y deberá ser siempre popular en cuanto a su origen; electivo en cuanto al modo de organizarle, representativo en cuanto al sistema, republicano en su esencia y responsable en cuanto a sus actos.
El TC ha considerado los órganos extra poder como creados para “actualizar y perfeccionar el principio de la separación de los poderes, los cuales surgen de la necesidad de separar determinadas funciones públicas de los procesos normales de gobierno” (TC/0305/14).
Por tanto, los integrantes de la Cámara de Cuentas, así como de los demás órganos constitucionales autónomos, son alcanzados por el principio de responsabilidad previsto por el artículo 4 constitucional.
Desarrollando el principio constitucional bajo análisis, nuestro sistema jurídico ha organizado 4 órdenes distintos de responsabilidad: la responsabilidad administrativa, la patrimonial, la política (que opera por vía del juicio político) y la penal.
De su parte, el artículo 154 CD prevé, entre las facultades de la Suprema Corte de Justicia, la de conocer de las causas penales seguidas contra el Presidente y Vicepresidente de la República, legisladores, miembros de la Cámara de Cuentas, entre otros funcionarios.
Son funcionarios que gozan de lo que técnicamente se conoce como jurisdicción privilegiada para el conocimiento de los procesos penales activados en su contra.
Es decir, la Constitución prevé de manera expresa la eventualidad de enjuiciamiento de los miembros de la Cámara de Cuentas, en virtud del principio de responsabilidad que gobierna sus actos, por la comisión infracciones penales en el ejercicio de sus atribuciones.
Por su parte, el artículo 169 constitucional dispone que el Ministerio Público “dirige la investigación penal y ejerce la acción pública en representación de la sociedad” y el 172 consagra que el MP está representado en la SCJ por el PGR y sus procuradores adjuntos.
En otras palabras, corresponde a los indicados funcionarios, a nadie más, desplegar los procesos de investigación sobre presuntos ilícitos penales contra los funcionarios con jurisdicción privilegiada indicados en el artículo 154 constitucional, que incluye a los de la CC.
El allanamiento es una diligencia procesal que forma parte de la investigación de los hechos punibles que solo el MP, en su condición de director de la misma, puede solicitar y dirigir.
Por tanto, el allanamiento realizado en la Cámara de Cuentas es parte de las competencias constitucionalmente conferidas al MP. El impacto y las dudas provienen del carácter sin precedentes del acto, y de la relevancia del órgano en que se realizó la diligencia.
Cabe entonces preguntarse: ¿Existe un régimen especial constitucionalmente previsto para el procesamiento penal de los integrantes de la Cámara de Cuentas?
Más allá del reconocimiento de la jurisdicción privilegiada en materia penal para sus integrantes, la respuesta es que no. Por tanto, salvo el fuero judicial privilegiado de que disponen, los integrantes de la CC siguen el rigor procesal ordinario en esta materia.
Distinto ocurre con el Presidente de la República y los legisladores. En el caso del Presidente y vicepresidente, según el artículo 133 constitucional, están protegido por una inmunidad a la privación de libertad que no tiene un equivalente en el caso de la CC.
El artículo 133 dispone: “Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 80, numeral 1) de esta Constitución, el o la Presidente y el Vicepresidente de la República, electos o en funciones, no pueden ser privados de su libertad.”
En el caso de los legisladores, están protegidos por la inmunidad de palabra (artículo 85 constitucional) y por la “protección de la función legislativa” prevista por el artículo 86 de la Constitución dominicana.
Lo anterior implica que “Ningún senador o diputado podrá ser privado de su libertad durante la legislatura, sin la autorización de la cámara a que pertenezca, salvo el caso de que sea aprehendido en el momento de la comisión de un crimen.”
Si el Constituyente hubiera querido establecer un régimen especial, o modular, como lo hizo en el caso de los indicados funcionarios, la tramitación de un proceso penal en contra de los miembros de la Cámara de Cuentas, nada se lo impedía. Pero no lo hizo.
¿La condición de Órgano Constitucional Autónomo de la Cámara de Cuentas opera como un eximente de responsabilidad penal de sus miembros?
La respuesta es que no, porque el tratamiento especial que merece la Cámara de Cuentas por su condición de órgano extra poder está previsto con el propósito de garantizar la adecuada ejecución de las atribuciones que la Constitución y la Ley ponen en sus manos.
No está previsto, como no puede estarlo en un Estado de derecho, para la protección de las conductas ilícitas en que pudieran incurrir sus miembros.
El TC ha considerado que la condición de órgano extra poder “no significa, en modo alguno, que sus actuaciones se encuentren exentas de control” (…)
Ese control se produce, sigue diciendo el TC “por la vía jurisdiccional que ejercen el Tribunal Superior Administrativo, la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal Constitucional, en el marco de sus respectivas competencias(TC/0305/14).
A la mención, por parte del TC en la citada decisión, de la Suprema Corte de Justicia, subyace una referencia implícita al artículo 154 antes citado sobre los funcionarios que solo pueden ser juzgados por ese alto tribunal.
Finalmente, ¿puede haber proceso penal sin juicio político previo?
La respuesta es que si. Las razones son las siguientes: el juicio político está pensado para funcionarios de elección popular, los elegidos por el Senado de la República y los designados por el Consejo Nacional de la Magistratura.
Son pasibles de juicio político el Defensor del Pueblo, los integrantes de la JCE, los de la Cámara de Cuentas; los del Tribunal Constitucional, de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal Superior Electoral, por la comisión de faltas graves (artículo 83 CD).
Según el artículo 80 constitucional la declaratoria de culpabilidad por parte del senado, “deja a la persona destituida de su cargo”.
Si el juicio político fuera una condición necesaria del proceso penal en el caso bajo análisis, sería imposible aplicar el privilegio de jurisdicción previsto para los integrantes de la Cámara de Cuentas en el artículo 154 constitucional.
El artículo 154, de hecho, perdería su razón de ser, pues el privilegio por él consagrado está pensado para funcionarios activos, no para funcionarios que hayan cesado en sus funciones como resultado de un juicio político.
En razón de lo anterior, la previsión del artículo 80 constitucional según la cual “La persona destituida quedará sujeta, si hubiere lugar, a ser acusada y juzgada por ante los tribunales ordinarios, con arreglo a la ley” debe ser entendida del siguiente modo:
Como resultado de la responsabilidad penal cuyos indicios se presentan durante, o con posterioridad al juicio político, no como condición de procedibilidad de la investigación penal por infracciones ocurridas en el ejercicio de su atribuciones.
Lo que significa el artículo 80 es que hay dos vías para enjuiciar penalmente a los funcionarios de la CC, una: ante la SCJ, mientras ejercen funciones. Otra: ante los tribunales ordinarios si ya han cesado como resultado de un juicio político o por cualquier otra causa.
Puesto que la investigación actual inició durante el ejercicio de los investigados como miembros de la Cámara de Cuentas, es aplicable la primera opción sin que para ello sea necesario que medie la destitución por juicio político.
¿Qué sucedería si el proceso continúa más allá de la salida de la Cámara de Cuentas de los hoy investigados? ¿Se mantendría en jurisdicción privilegiada o lo conocerían los tribuales ordinarios? Eso será tema de otra reflexión, llegado el momento
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