Por todos es sabido que el principio de legalidad recogido en el artículo 25 de nuestra Constitución contiene, entre otras, la exigencia de que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”. En definitiva, centrándonos en el ámbito del derecho administrativo sancionador, este precepto se traduce en que una norma con rango de ley debe permitir al ciudadano la posibilidad de conocer de antemano qué conductas constituyen infracciones administrativas y en qué consiste la sanción que se les puede llegar a imponer.
Lo que vamos a tratar de esclarecer a continuación es, con ayuda de una reciente sentencia del Tribunal Constitucional, cuál es el verdadero alcance del principio de tipicidad o taxatividad, es decir, qué grado de precisión debe tener la norma a la hora de definir infracciones y sanciones administrativas.
De forma muy resumida, la Sentencia del Tribunal Constitucional número 150/2020, de 22 de octubre (RTC 2020150), en coherencia con otros pronunciamientos anteriores, declara inconstitucional y nulo por ser contrario al principio de tipicidad del artículo 25 de la Constitución el artículo 40 de la Ley Foral de Navarra 7/2006 de Defensa de Consumidores y Usuarios que habilitaba a la Administración a calificar una infracción de leve, grave o muy grave en atención a una serie de criterios que contiene el propio artículo tales como la concurrencia de dolo o culpa, el número de afectados, el riesgo para la salud de los consumidores o la cuantía del beneficio ilícito obtenido, entre otros.
La argumentación, a nuestro juicio impecable, parte del principio de reserva de ley en materia sancionadora y del reconocimiento constitucional del ejercicio del ius puniendi por parte de la Administración Pública. Incluso admite que en el ejercicio de la potestad sancionadora puede reconocerse a la Administración un margen de apreciación, ahora bien, compatible con la “imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes”. El debate radica, pues, en establecer los límites de ese margen de apreciación.
Parece claro que, en ningún caso, el margen de apreciación puede traducirse en la plena discrecionalidad de la Administración a la hora de sancionar, pues ello equivaldría a una habilitación en blanco de la ley a la Administración vulnerando la reserva de ley antes citada. Tampoco es compatible con la reserva de ley en materia sancionadora dividir las infracciones y/o las sanciones en leves, graves y muy graves sin describir claramente qué infracciones se encuadran en uno u otro grupo y dejando esta labor a la Administración en cada caso concreto.
En conclusión, y tratando de responder a la pregunta sobre los límites del margen de apreciación que puede concederse a la Administración a la hora de calificar infracciones e imponer sanciones, se trata de garantizar mínimamente la seguridad jurídica del administrado. En otras palabras, la ley debe permitir al ciudadano conocer de forma clara qué conductas constituyen infracción administrativa y que sanción merece cada una. Será inconstitucional toda ley que traslade la calificación de la gravedad de la conducta al momento aplicativo pues, si se permite esta circunstancia, se genera una inseguridad jurídica incompatible con las garantías exigibles en el ámbito sancionador en un Estado de Derecho.
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